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【中夏族民共和国科学报】 生态文明建设的实行

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【中夏族民共和国科学报】 生态文明建设的实行

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十年科学发展,十年成就辉煌

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研究人员在甘南州白龙江采集水样。李宇供图

  翻开2003至2012年甘南州的发展史,看到的是73万各族人民群众用勤劳和智慧铸就的一部波澜壮阔的奋斗史。

玛曲首曲湿地、碌曲尕海湿地,湖水碧波荡漾,泛起粼粼波光,像一块块散落在草原上的镜子;

《甘南藏族自治州生态文明建设规划》是同国家和地方“十二五”规划对接后形成的一项中科院院地合作重要成果。该项目自2010年启动编制以来,其成果直接为国务院舟曲特大泥石流灾后重建规划提供了科学依据。《规划》于2011年12月通过了由中央统战部组织的院士、专家咨询论证,并通过院士、专家向中央提交了建议。2012年7月《规划》通过专家评审,其成果为甘南州国家生态文明示范州建设以及国家建立青藏高原生态屏障提供了科学支撑。

  十年来,在党的民族政策的光辉照耀下,在中央的亲切关怀和省委、省政府的正确领导下,甘南州委、州政府坚持以科学发展观为指导,始终牢牢抓住发展和稳定两件大事,全面贯彻党的民族宗教政策,团结带领全州各族人民,紧紧围绕“各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展”这个主题,抢抓机遇、开拓创新、攻坚克难,有效应对各种重大风险挑战,经济建设和社会发展都取得了巨大的成就,开创了政治安定、经济繁荣、民族团结、宗教和顺、社会文明进步、人民安居乐业的良好局面。

156.6万公顷甘南天然林区,占甘肃省森林资源总面积的30%,是我国九大林区之一;

■董锁成 李宇 李泽红 李岱

  这十年,是甘南发展史上最浓墨重彩的十年;这十年,是甘南经济增长最快、发展质量最好、综合实力提升最为显著、城乡面貌变化最大、人民群众得到实惠最多的十年。

这里是黄河重要的水源补给区和长江重要支流的发源地;

党的十八大报告首次单篇论述生态文明,指出建设生态文明是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。

  未来五年,甘南州委、州政府将切实担负起发展要务,推动甘南实现转型跨越、争先进位、后发赶超,实现经济社会跨越发展和长治久安,向幸福美好新甘南奋力迈进。

这里是甘肃省甘南藏族自治州,甘青川三省结合部,中国版图上一颗翠绿的天然宝石,古丝绸之路唐蕃古道的重要通道和离内地最近的雪域高原,也是一个生态文明可持续发展的绿色宝地。

2009年12月,国务院正式批准实施《甘肃省循环经济总体规划》,甘南州被确定为甘肃省生态循环经济基地。2010年5月2日国务院出台《关于进一步支持甘肃发展的若干意见》,提出甘南藏族自治州要加快实施甘南黄河重要水源补给生态功能区保护与建设工程,构筑高原生态安全屏障。2010年,甘南州人民政府委托中国科学院地理科学与资源研究所开展了《甘南州生态文明建设规划》的研究。

  成就

从2015年3月起,甘南州全面铺开了城乡环境综合整治,打造“全域旅游无垃圾”示范区,用生动的实践,验证了习近平总书记所说的“绿水青山就是金山银山”的科学论断。目前,甘南生态环境城乡综合整治的经验正在甘肃全省推广践行,实实在在地增进了人民群众的生态福祉。

甘南藏族自治州

  发展步伐不断加快综合实力显著提升

举生态旗、打生态牌、走生态路

生态文明建设面临的挑战

  2003年以来,在推进甘南科学发展的进程中,甘南州委、州政府坚持从民族地区的实际出发,按照转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量的要求,准确定位、科学规划,着力解决民族地区经济社会发展中的薄弱环节和突出问题,促进了经济社会的平稳较快发展,主要经济指标连续十年保持两位数增长。

甘南州是全国十个藏族自治州之一,州内的232.6万公顷天然草场,是全国五大牧区之一。玛曲首曲湿地、碌曲尕海湿地,是我国特有的高原泥炭沼泽型湿地,也是目前世界上保存最完好、生态功能最完善的湿地之一。甘南也承担着以甘南黄河重要水源补给生态功能区为重点,构建黄河上游生态屏障和以“两江一水”流域水土保持与生物多样性生态功能区为重点,构建长江上游生态屏障的双重任务。

甘南藏族自治州仍属欠发达地区,落后于西部其他地区和全国,面临着严酷自然条件和复杂的社会矛盾。

  2011年,全州实现生产总值81.35亿元,是2002年的4.7倍,年均增长11.4%;完成固定资产投资123.74亿元,是2002年的15.9倍,年均增长45%;大口径财政收入9.34亿元,是2002年的5.8倍,年均增长35.8%;城镇居民人均可支配收入12063元,年均增长15.2%;农牧民人均纯收入3100元,年均增长12.7%。经济结构和运行质量不断优化,三次产业占GDP的比重由2002年的37.6∶17.2∶45.2调整到2011年的22:24.6:53.4。改革开放深入推进,发展环境不断优化,对外开放的层面和领域不断提升和拓展,招商引资成为新时期经济社会发展中最大的亮点,仅2007年到2011年累计签约项目219个、资金总额达137.5亿元,非公经济已占到全州GDP的35%,经济实力、发展活力和发展后劲明显增强。

面对丰富的自然资源,甘南州深入贯彻新发展理念,举生态旗、打生态牌、走生态路,着力解决突出环境问题,持续加大生态环境保护力度,加快构筑高原生态安全屏障,推动形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式,以更多优质生态产品满足各族群众日益增长的优美生态环境需要。

青藏高原环境严酷,生存条件差

  基础设施和生态环境建设取得显著成效

同时,以资源环境承载能力为基础,以尊重自然规律为准则,以可持续发展、人与自然和谐共生为目标,大力实施生态项目建设,加大环境保护工作力度,严守生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线。

甘南平均海拔在3000米以上,年均气温仅1.7℃,绝大多数地方属高寒阴湿、干旱和高原山区,干旱、冰雹、霜冻、地震、山洪、泥石流等自然灾害频发,生产生活条件极为恶劣。

  10年来,甘南州委、州政府始终把基础设施建设和生态环境建设摆在优先发展的战略地位来抓,通过大力实施“项目带动”战略,使一批事关全局的重大工程和项目相继建成,以交通、水利、能源、通信、电网、城镇改造及社会事业为重点的基础设施建设取得突破性进展。完成了州内主要公路干线的改造升级,“二纵三横”的主骨架公路网络基本形成,实现了县市通油路、乡镇通公路、60%以上的行政村通标准村道的目标,甘南机场、临合高速及州内6条交通干线等重点项目进展顺利,瓶颈制约问题得到极大缓解。信息通讯基本覆盖全州,以州府合作市为重点的八县市城镇改造和扩建取得重大进展,城镇综合服务功能明显提升,全州城镇化率达到24.5%。

通过落实甘南州青藏高原绿色现代化先行示范区规划和“两江一水”区域综合治理规划,加快推进甘南州国家生态文明先行示范区和国家生态文明示范工程试点建设,促进水源涵养区生态保护与修复,使全州生态环境整体面貌稳步提升。

从农牧业社会向现代生态文明社会跨越的任务艰巨

  甘南州始终把构筑国家高原生态安全屏障作为重大政治任务和历史使命来对待,大力实施“生态立州”战略,加快“生态甘南”建设,确立了以生态经济为主线的发展方式,发展生态经济、培育生态产业已成为甘南最大的亮点,甘南被整体纳入全国13个地市州生态文明示范工程试点单位。目前,重点领域的生态项目建设稳步推进,甘南黄河重要水源补给生态功能区保护与建设项目全面实施,引洮济合、引洮济潭、长江流域“两江一河”生态保护与综合治理和川西北甘南沙化草地综合治理等一批重大生态项目前期工作进展顺利,编制完成了总投资达3000多亿元的《甘南州生态文明建设规划》,成功举办了四届腊子口生态文明论坛,以安多、合作为重点循环经济园区建设有序推进。

在这一过程中,甘南州加大了“天保工程”实施力度,扩大退耕还林还草范围,管护天然林643万亩、公益林290万亩,森林抚育5.7万亩,每年义务植树200万株,森林覆盖率达到13.4%。全面落实新一轮草原生态保护补奖政策,大力推行草原禁牧休牧轮牧,划定禁牧区887万亩、草畜平衡区2855万亩,核减超载牲畜179万个羊单位。

甘南州生产力水平低,生产方式落后,尚处于农牧业社会以及工业化的初级阶段,向生态文明的过渡,原则上需要生产力高度发达和社会意识的根本性转变。由于历史、自然等多方面原因,在甘南州尚未完成工业化的前提下,建设生态文明具有历史的前瞻性,同时也具有任务的艰巨性。尤其是在工业化起步晚、底子薄、积累少、实力弱的状况下推动生态文明建设,实现从农牧业社会向现代社会的跨越难度较大,仅仅依靠甘南州自身力量几乎是不可能的,必须以生态文明为宗旨,以国家扶持为支撑,以全面小康为目标,在中央政府的部署和支持下才能实现。

  特色产业势头强劲发展后劲不断增强

全力实施甘南黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设项目,1.45万户游牧民实现定居,1350万亩草原鼠害、135.4万亩沙化草场和黑土滩、125平方公里小流域得到有效治理。2013年以来,全州累计落实生态转移支付资金21亿元,60%用于生态建设和环境保护。

发展与保护处于两难境地

  突出特色,发挥优势,培育壮大优势特色产业,是优化经济结构、转变发展方式、实现科学发展的关键举措。面对区域经济发展竞争日趋激烈的现状,甘南唯有积极主动地打好优势仗,发挥后发优势,真正把资源优势转化为经济优势,走出一条具有甘南特色的发展道路,才能在区域竞争中立于不败之地。基于这样的认识,州委、州政府根据甘南资源禀赋、市场前景和基础条件,大力培育优势特色产业,全州已形成了以水电、旅游、矿产、畜产品加工等为重点的支柱产业。以水电开发为基础,大力推进太阳能、风力等可再生资源开发,目前全州水电装机容量达106万千瓦。依托自然风光、藏族文化、民俗风情、历史遗迹等资源,着力打造“九色甘南香巴拉”旅游品牌,培育“十大王牌景点”、“十六个重点景区”,旅游产品趋向多元化,使传统的宗教朝觐旅游、观光旅游向生态旅游、假日旅游、休闲旅游的方向发展。仅2012年上半年,全州接待国内外游客和旅游综合收入分别增长了30%和41%。

通过不懈努力,全州生态环境保护工作打开了从“摸清家底”到“有效管理”的新局面,开启了从“点散监管”到“全面管控”的新征程,走上了从“不欠新账”到“清偿旧账”的新阶段。

生态文明的一个显著标志是协调处理人类与自然的关系,从人类征服自然、充分利用自然,向保护自然、尊重自然的转变。因而协调好发展与保护的关系是建设生态文明的必然要求。发达国家的实践历史被总结为经典的环境库兹涅茨曲线规律,但实践证明,我国很多欠发达地区经济发展同样遵循环境库兹涅茨曲线,还是走了“先污染、后治理”、“先破坏、后建设”的老路。

  认真落实党的各项支农惠农政策,大力实施“农牧互补”战略,扎实推进“一特四化”,加快农牧业结构调整,已建成专业化示范村267个、联户牧场412个、专业养殖小区63个、专业合作社181个、牲畜暖棚6358座,草产业、牛羊育肥、奶牛养殖“三大基地”建设步伐明显加快,以华羚、燎原、科瑞为代表的畜产品加工企业辐射带动能力不断增强。高原特色种植业稳步发展,以藏中药材、温室蔬菜、高产油菜、优质青稞为重点的“两高一优”农业生产基地快速推进。坚持一手抓传统产业改造升级,一手抓新兴产业培育,以黄金、建材为重点的传统产业得到大幅度提升,以中藏药加工、畜产品加工为重点的加工业得到快速发展。

确保整改到实处、见实效

作为我国欠发达少数民族地区的甘南州同样面临着协调保护与发展的难题,在资源开发中存在生态破坏的隐患,如水电资源的过度开发,已对流域生态安全形成威胁,而矿产资源的无序开发和畜牧业超载过牧则带来了草场退化和土地沙化的影响。尽管近年来甘南州生态环境保护成效显著,但生态保护和经济发展的矛盾日益显现,生态安全形势依然严峻;尽管已形成“生态立州”的发展共识,但从生态意识向生态行动的转变需要一个过程,从粗放的高污染高排放的方式转变到生态文明,从环境库兹涅茨左侧跨越到右侧需要突破传统利益驱动的发展方式,需要采取切实的激励措施。

  社会事业全面进步民族文化繁荣发展

2013年以来,甘南共投资3.07亿元,实施污染防治项目253个,四项主要污染物排放量超额完成甘肃省下达的减排任务。2017年,合作市城区空气质量优良天数比例排名甘肃全省第一,圆满完成《大气污染防治行动计划》第一阶段终期考核目标任务。

甘南藏族自治州

  优先发展教育事业,全面实现“两基”目标,办学条件和教育质量明显提升,合作民族师专实现“升本”。实施新一轮学校布局结构调整,全州各级各类学校调整到483所,寄宿制学校增加到146所。教育事业的繁荣发展,使全州人民的整体素质有了极大的提高。科技事业全面发展,先进实用技术推广力度不断加大,科研工作和科技实验、示范基地建设得到加强,一批科技成果分别获得国家级、省级奖励,科技进步贡献率达到25%。卫生事业迅速发展,藏医药研发不断取得新进展,人民健康水平不断提高。目前,甘南已建立起遍布城乡的医疗卫生保健网,医疗卫生机构已经发展到715个,病床床位达到1949张。

以水污染防治为例,积极推进建立河长制,严格执行水污染防治重点工作任务销号预警通报制度,深入推进饮用水安全保障工作,划定11个县级、112个乡镇集中式饮用水源地保护区,全州10个地表水监测断面和123个集中式饮用水源地水质达标率为100%。

经济社会发展存在的问题

  社会主义先进文化不断繁荣发展,理论武装和教育培训、宣传工作不断取得新的成效。民族文化事业发展迅速,文物和非物质文化遗产保护工作成效显著,民族文化得到有效保护传承和开发利用,群众性民族文化活动和对外文化交流活动得到加强,实现了县县有文化馆、图书馆,乡乡有文化站。人民群众的精神文化生活日益丰富,学习科学、崇尚文明蔚然成风,新思想、新观念正在引领着人们新的生产和生活方式,提高了全社会文明程度。广播电视事业成就辉煌,“村村通”工程及“西新”工程顺利实施,广播、电视综合覆盖率达89%、94%,人口、计划生育、民族体育、新闻出版、藏语言文字工作都不断取新的进展,社会经济发展的协调性、稳定性持续增强。

为进一步提高生态环境质量,全力抓好重大决策部署与环境保护责任落实,甘南州紧扣责任落实、问题整改、追责问责三个重点环节,深入开展中央环保督察反馈问题整改和自然保护区生态环境问题排查整改,确保改到实处、见到实效。近3年来,州委、州政府对工作落实不力的县市、部门和企业及时进行约谈提醒。

由于地理条件限制、发展基础薄弱、市场开发条件差、自我发展能力弱等原因,甘南州经济社会发展存在较为明显的制约因素。

  民生工作不断加强生活水平大幅提高

针对中央环保督察反馈意见指出的有关问题,及时成立由州委、州政府主要领导担任双组长的整改领导小组,制定印发《整改工作方案》和《措施清单》,并派出督导组和明察暗访组,督促各级部门加快整改进度。截至目前,中央环保督察反馈意见涉及甘南州的17个问题和自查自纠的两个问题中,14个已全面整改,分年度进行的5个整改问题均按时序要求稳步推进。

生态脆弱,治理难度较大

  全面落实党的各项惠民政策,不断加强民生工作,围绕就业、社会保障、上学、看病、住房、行路、用电、饮水、环保、安全生产等,解决了一大批人民群众最关心最直接最现实的利益问题,人民群众不断得到更多实惠。实施积极的就业政策。九甸峡库区移民安置工作顺利完成。加强社会保障体系建设,积极推进城乡居民养老保险试点,城乡低保制度全面实施,城镇居民基本医疗保险率和新型农村合作医疗参合率分别达到97.8%和97%。全面实施城镇居民保障性住房和农牧村危房改造工程,城乡居民住房条件有了较大改善。城乡居民的消费水平、消费结构和消费环境发生了明显变化,用于住、行、游、文化娱乐和发展方面的消费支出不断提高,小汽车、商品房、游戏等高档消费品进入了寻常百姓家,人民生活水平实现了由贫穷到温饱和逐步迈入小康的历史性跨越。

祁连山自然保护区生态环境问题曝光后,甘南州深刻反思、举一反三,集中力量在全州范围内开展自然保护区生态环境问题百日自查整改工作,共梳理出自然保护区生态环境保护问题10类264个。现已完成整改140个,正在整改42个。

甘南州生态地位极其重要但又非常脆弱。甘南州是长江、黄河上游重要的水源涵养区、水源补给区、水土保持的重点预防保护区,生态环境十分脆弱,一旦遭到破坏,影响极大且很难恢复。目前全州已有86.25%草场出现不同程度的退化,天然草场亩均产草量比上世纪80年代下降64kg,牲畜超载率高达37%,由于水土流失、草地沙化和湿地萎缩,甘南州域内对黄河、长江上游的补给水量逐年减少。如黄河玛曲段年流量呈显著下降趋势,下降速率为每年1.2亿立方米,补给量减少了15%。

战略

同时,甘南州自加压力、查漏补缺,参照中央和省级环境保护督察模式,对全州8县市和41个州直部门开展州级环保督察,对排查出的5个方面155个问题及时反馈各县市和有关部门,明确责任要求,限期整改落实。

经济基础薄弱,发展能力不足

  未来五年,是甘南实现经济社会跨越式发展和长治久安的关键时期。甘南州委、州政府将继续深入贯彻落实中央、省委藏区工作座谈会和省第十二次党代会精神,认真实施州第十一次党代会提出的“五大战略”和“五大建设”,加快推进全州经济转型跨越发展、社会和谐稳定发展、民族共同繁荣发展、生态绿色持续发展,为建设幸福美好新甘肃做出新的更大贡献。

端上“生态碗”、吃上“生态饭”

甘南州是全国最贫困、最落后、最困难的藏区之一。2011年,人均生产总值11801元,仅为全国人均水平的30.9%。大多数综合经济指标排在全省14个市州末位,与全国相比差距更大,部分指标排列全国10个藏族自治州末位。区内科技基础薄弱、人才短缺,推动经济社会跨越式发展的内在要素缺乏,自我造血功能不足,自我发展能力弱。

  强化项目建设增强发展后劲

近年来,甘南州把环境保护、生态文明融入全州经济社会发展大局,调结构、优布局、转方式,真正把属于大自然的绿水青山还给大自然、把属于老百姓的生态红利交给老百姓、把属于下一代的宝贵财富留给下一代。

民生问题突出,社会事业落后

  坚定不移地贯彻落实好省委“学习研究政策经验、谋划推动转型跨越”研讨班精神,最大限度地把各项优惠政策转化为具体项目、转化成发展优势。集中力量抓好国家《十二五支持甘肃藏区经济社会发展规划建设项目方案》的落实,力争在交通、水利、通讯、市政建设、生态保护等方面上马和储备一批大项目、好项目,彻底改变甘南州落后的基础设施条件,加快实现小康社会目标的进程。

同时,精心培育生态文化旅游、生态农牧、商贸物流、生物制药、绿色能源、碳汇产业等六大绿色产业为主的低碳循环产业体系,全力打造区域绿色经济增长极,让更多群众端上“生态碗”、吃上“生态饭”,充分享受绿色GDP带来的生态红利,有效改善各族群众的生活水平和质量。

2011年地方财政收入9.39亿元,自给率仅为7.6%。贫困人口占全州总人口的65%,5岁以下儿童死亡率高达24.1‰,远远高于全省和全国水平。社会事业总体水平十分滞后,农牧区公共服务基础差,民生问题突出。社会发育程度和开放程度低、经济基础差使自我发展能力很弱,体现为社会保障和公共服务能力严重不足。

  以2013年建州60周年为契机,把改善基础设施条件作为加快发展的基础工作和首要任务,全力实施总投资378亿元的36个州庆重点项目建设,加快夏河机场、临合高速和境内6条交通干线,引洮济合、引洮入潭等重大水利工程,以及甘南大剧院和以州府合作为重点的八县(市)城市基础设施、“五化”改造工程等重点项目建设,争取“十二五”开工建设兰合铁路,努力使州庆项目建设成为提升甘南形象、实施转型跨越的强大“助推器”,力争在较短时间内改变甘南的交通、水利等重大基础设施条件。依托我州资源优势,加快招商引资项目建设,实施“大招商、招大商”,狠抓项目跟踪落地,确保签约项目早开工、早见效。

2015年,甘南州被列入国家全域旅游无垃圾示范区创建名录后,一场声势浩大的环境整治运动随即展开,大打环境“翻身仗”,彻底整治脏乱差。在4.5万平方公里草原上成功实现“全域无垃圾”阶段性目标的基础上,研究提出“抢占绿色崛起制高点、打造环境保护升级版”的战略决策,持续释放城乡环境综合整治在维护社会稳定、推动转型发展、保护生态植被、培育生态产业、实现绿色崛起等方面的裂变效应。

基础设施建设滞后,成为发展的首要瓶颈

  转变发展方式构筑生态屏障

甘南州立足生态优势,以自然村为单元,以交通主干道和旅游大景区为坐标,融合社会主义新农村、美丽乡村、旅游专业村、脱贫致富村的目标要求,涵盖农牧村小康社会建设的方方面面,大力实施生态文明小康村建设,“十三五”期间计划建设1500个。

全州普遍存在行路难、吃水难、用电难、通信难等问题。全州无铁路、航空、水运和高速公路,公路等级低,二级公路仅占全州公路总里程的5.1%;农牧地区80%的行政村不通油路,134个行政村不通电话,全州38.48万人的饮用水不达标。基础设施建设滞后成为制约经济社会发展的首要瓶颈。

  坚持走生态经济和可持续发展的路子,抓住甘南整体被纳入全国13个市州生态文明工程试点的有利时机,大力实施“生态立州”战略,加快“生态甘南”建设,加大对草原、湿地、森林、生物多样性的保护力度,全面实施甘南黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设项目,力争“两江一河”生态保护与综合治理以及川西北甘南沙化草地综合治理等一批重大生态项目建设尽早获批,突出抓好合作、安多循环经济园区建设,努力把甘南打造成全省乃至全国重要的高原生态安全屏障。

从先行先试到全面推开,从打造样板到建立标准,生态文明小康村建设实现了从“点上开花”到“面上结果”的升华。

自然灾害频发,人民生命财产受到严重威胁

  发展特色产业提升综合实力

目前,全州累计投入资金83.6亿元,建成红色旅游型、生态体验型、休闲度假型、民俗文化型、特色产业型生态文明小康村703个,已成为镶嵌在全州旅游环线上的“珍珠”,为广大农牧民群众架起了脱贫致富的桥梁。同时,强化生态文明小康村的引领带动作用,统筹推进城乡协调发展,加快城乡一体化进程。

甘南州地处高寒山区,气候变化大,温差悬殊,降水在时间、空间上分布极不均匀,降水变率大,易引发暴雨、山洪、泥石流。甘南州既是多冰雹地区,也是中强度地震活动区之一。2010年8月8日发生的舟曲特大山洪泥石流灾害冲毁了大半个县城,夺去千余人的生命。

  坚持高位谋划、高端开发、高效配置的原则,力促旅游、文化、农牧、服务产业提速发展,加快资源优势向发展优势、竞争优势转化。按照“三年打基础、五年上台阶、十年磨一剑”的思路,推进旅游与文化深度融合,尽快形成以草原风光、绿色峡谷、民俗风情、红色旅游、宗教文化、生态旅游为重点的城乡一体、多方联动的旅游大格局。加快推进与旅游开发相配套的机场、道路、饭店、文化娱乐、城市改造等基础设施建设,着力打造夏河拉卜楞和临潭冶力关两个百万人(次)的核心景区,全面提升“九色甘南香巴拉”旅游品牌知名度,努力把旅游业建成引领全州发展的龙头支柱产业。

为了推进绿色发展,甘南州大力实施现代农牧业发展行动计划,加快发展牦牛、藏羊、奶牛繁育、育肥、特色养殖五大畜牧业产业带,建设优质饲草、藏中药材、优质青稞、杂交油菜、高原夏菜五大种植业产业带,广泛推行无公害、绿色、有机农产品和农畜产品地理标志“三品一标”开发认证,加快构建一村一品、一乡一业、一县多业新格局,着力打造草原畜牧业可持续发展示范区和“中国牦牛乳都”。

文化和意识障碍较为突出

  大力实施“文化撑州”战略,加快“文化甘南”建设,依托甘南州六大文化资源优势,创作和挖掘一批在全省、全国有影响力、具有甘南特点的代表作品,培育壮大一批优势明显、特色鲜明的文化产业基地和文化产业园区,推出一批具有地方特点和民族特色的文化精品,打造一批具有市场竞争力的文化企业,突出抓好4大文化产业园区、7个文化产业基地建设,力争到2015年完成甘南“香巴拉”文化长廊、甘南文化演艺中心等15个文化产业项目建设,使文化产业增加值占到全州GDP的5%。大力发展高原生态畜牧业、高原特色种植业,培育壮大一批畜产品深加工企业,加快牦牛、藏羊等“五大产业示范区”建设,支持华羚集团、安多畜产、雪顿乳业等畜产品龙头加工企业改造升级,努力把畜牧业打造成甘南州国民经济的支柱性产业。坚持把发展服务产业作为结构调整、培育经济增长点的关键举措,加大政策支持和引导,引进一批带动力强的龙头民营企业,加快商贸流通和市场建设,力争到“十二五”末,非公经济占到全州经济的半壁江山。

甘南州抢抓“丝绸之路经济带”甘肃黄金段建设机遇,以创建国家全域旅游示范区为契机,深度融入华夏文明传承创新区、国家藏羌彝文化产业走廊建设和黄河上游大草原、大香格里拉旅游经济圈,打响宗教文化、民俗风情、高原生态、红色旅游四大主题旅游品牌。

由于历史原因,文化和意识障碍也比较突出。农牧民健康文明的生活方式尚未形成,市场经济意识和商品经济意识还很薄弱,自我发奋图强的意愿不够,这种意识形态在短时期内难以改变。

  坚持为民富民提高幸福指数

2017年,甘南全州共接待国内外游客1105.6万,实现综合收入51.5亿元,同比分别增长15%和20.2%。

甘南藏族自治州

  深入推进联村联户为民富民行动,围绕解决群众就业、就学、就医、行路、饮水、住房、社保、扶贫等问题,坚决把关系民生的一揽子政策、规定、优惠待遇全部落到实处,把省、州承诺的为民要办的实事全部落到实处。想方设法促进城乡居民收入稳定增长,坚决扭转城乡居民增收渠道狭窄、收入水平过低的局面,确保农牧民人均纯收入增幅高于全省平均水平,确保城镇居民可支配收入增长15%以上。千方百计扩大和稳定就业,实施好就业民生实事项目和“三支一扶”、进村(社区)等高校毕业生基层服务项目。继续扩大社会保险覆盖面,大幅度提高城镇各项社会保险参保人数和城镇居民社会养老保险参保率。投资170亿元完成5.2万套城镇保障性住房、4.8万户农牧村危房改造、1292户游牧民定居等建设任务。着力抓好以民生为重点的各项社会事业建设,巩固“两基”成果,大力发展“双语”学前教育,全面实行学前教育和高中阶段免费教育,加快甘南州中等职业技术学院建设,实施好12个学校校舍和40个幼儿园改扩建工程,不断提高藏区群众的综合素质。加快农牧区医疗卫生基础设施建设,完成7所县级综合医院、7所中藏医院标准化建设任务,稳步提高新农合筹资标准和报销比例,参合率保持在96%以上,不断提高群众的健康水平。

规划实施保障体系政策建议

  紧紧抓住国家实施新10年扶贫开发的历史机遇,争取8县市连片特困地区有更多的农牧村发展项目列入国家和省上片区扶持范围,着力构建专项扶贫、行业扶贫、社会帮扶“三位一体”的工作格局。始终把舟曲灾后恢复重建作为最大的民生和政治任务,切实做到思想认识不松懈、组织领导不放松、工作力度不减弱。在加快自建项目建设进度、全力配合省直各厅局搞好援建代建工作的同时,突出抓好投资5000万元的舟曲城市风貌改造工程,确保在明年5月底前全面完成重建任务,让舟曲成为甘南建州60周年大庆的一道亮丽风景线。

构建生态文明建设的机制体制

1.突出生态文化,加强生态文明宣传教育

以文明理念和精神为支撑,以“绿色长征”为行动,突出高原藏族文化、生态草原文化、山水森林文化、传统农耕文化。加深对自然与社会的思考,在思考和实践中树立正确的生态文明世界观。

努力使社会公众进一步认识和理解生态文明在国家发展、民族振兴中的重要地位与作用,以及与自身生产、生活休戚与共的关系。

2.建立健全地方法规体系

建立健全生态环境保护相关法规体系。构建生态文明建设的法规体系,依法保护环境。制定《甘南生态文明示范区综合建设与管理办法》,对于进行区域开发活动所要遵循的原则、管理机构及其基本职能、资源节约和生态环境保护的要求和基本管理制度等,以地方法规的形式予以固化,避免建设的随意性。

3.创建生态文明示范州与生态文明示范县

着力培育生态经济,以循环经济为主导,构建生态经济产业体系,走新型工业化道路,进一步优化工业布局,创建循环型产业、企业和工业园区。要加快发展生态农业、生态林业、生态畜牧业。积极发展以生态旅游、现代物流业为重点和特色的生态友好型服务业。提高科技创新和安全保障能力,加强环境保护、生态产业、循环经济等重点学科建设。

加快脱贫,改善民生

1.实施甘南藏区“扶贫攻坚大会战”战略

甘肃省应加快实施“甘南藏区扶贫攻坚大会战”战略,打破扶贫开发工作重点县界限,将全州七县一市纳入国家级贫困程度深、有代表性的集中连片地区,以全面改善农牧区生产生活条件和扶持特色优势产业发展带动为切入点,制定专项规划,推进专项扶贫与行业扶贫和社会扶贫相结合。

2.加大农牧业开发项目扶持力度

基于甘南州的特殊性,一要加大农牧业综合开发力度,支持农牧业快速发展;二要将甘南州七县一市全部纳入农业综合开发项目县范围,扩大受益面。

甘肃省设立甘南州特色种植业扶持基金,培育甘南发展高原蔬菜、特色林果、药材产业每年从农业专项中安排5000万元,支持甘南州建设蔬菜日光节能温棚基地5万亩,经济林果基地10万亩,药材基地20万亩,加快设施农牧业和特色种植业发展,并尽快形成规模,提高效益,增加收入。

3.提高甘南州贫困界定标准,增加专项扶贫资金量

提高甘南州贫困界定标准。贫困线不能单纯以人均纯收入水平衡量,应与当地群众生产生活最低支出水平挂钩综合考虑。为此,甘肃省向国家争取将甘南藏区纯牧区贫困线标准从1196元提高到2600元,半农半牧区提高到2300元。

增加专项扶贫资金量。对甘南州的“两州一地”扶贫专项转为对地方的固定补助,继续延长补助年限,增加投入量,由目前2400万元增加到3亿元。以工代赈资金在省上加大对甘南倾斜力度,恢复到5000万元基数基础上,并争取国家加大投入,切块安排总量增加到1亿元以上。

繁荣社会事业,保障社会稳定

1.人口发展对策建议

增加国家人口发展专项投资。甘南州的经济欠发达,财政拮据,难以筹措计划生育投入资金,严重影响了法律法规规定的相关计划生育奖励优惠政策的落实。国家原有的经费投入严重不足,必须大大增加国家人口发展专项投资。

调整计划生育优惠政策和普惠政策结构。在实施按照人头补助和扶持的普惠政策时,要充分体现对计划生育家庭的优先优惠。

坚持人口与社会发展统筹决策。以稳定低生育水平为重点,统筹解决人口数量、素质、结构、分布问题,为甘南州社会经济发展创造良好的人口环境。

2.医疗卫生事业保障措施

建立协调统一的医疗卫生管理体制和规范高效的医疗卫生机构运行机制。甘南州内所有医疗卫生机构由州卫生局统一规划、统一监管,所有医疗卫生机构收支全部纳入预算管理。强化医疗卫生监管,建立健全医疗卫生服务质量监测网络。加强医疗保障监管,健全医疗保险基金的运行和风险防范机制,加强其对医疗卫生服务的监控作用。

建立健全多元化医疗卫生投入机制。建立健全政府医疗卫生投入机制,政府卫生投入增长幅度要高于经常性财政支出的增长幅度,占经常性财政支出的比例逐步提高。新增政府卫生投入重点在于支持公共卫生、城乡基层医疗卫生机构、基本医疗保障等。

3.就业与社会保障事业保障措施

广辟就业渠道,发展劳动密集型产业。集中发展一批特色农牧产品加工制造和特色工艺品制造等企业,努力发展特色大旅游产业,大力发展商贸物流等吸纳就业能力较强的第三产业部门,大力开发牧区草场维护、乡村道路协管等适合地区经济发展特点的公益性岗位。

国家特殊的就业与社会保障支持政策。加大中央财政对甘南州就业资金转移支付支持力度,扩大支出范围,提高资金支出标准。在国家覆盖城乡社会保障体系总体框架下,建立覆盖农牧村广大居民的农牧村社会养老保险,惠及全部农牧村适龄人群。国家中央财政将现有补助标准统一提高一倍,同时降低个人缴费标准,使所有居民参加医疗保险,享受医保待遇。在国家正常提高基本养老金标准的同时,连续5年每人每年再提高10%,增加企业退休人员基本养老金收入。

坚持生态文明理念,保护环境

1.若干政策建议

确立甘南高原生态保护与环境治理的国家战略。建议将甘南高原建设成为国家级江河上游青藏高原生态文明示范区、青藏高原民族特色生态城镇示范区、藏族风情雪域高原国际旅游目的地、安多藏区区域增长极。建议将玛曲、碌曲、卓尼南部及若尔盖地区划为黄河上游重要水源补给国家级生态特区。

布局和实施一批带动全局生态保护和环境治理的重大建设项目。布局、实施一批生态保护和环境治理的重大、重点建设项目,例如,甘南黄河重要水源补给区生态功能保护与建设、白龙江流域甘南段生态功能修复与水土流失及地质灾害综合治理等。通过布局、实施一批重大、重点生态建设项目,带动全局和部分区域的生态保护和环境治理工作,尽快改善甘南区域的生态环境恶化状况,促进甘南高原生态环境恢复和重建,推动甘南社会经济的跨越式发展。

制定特殊政策支持藏区生态保护和环境治理。通过制定和实施特殊政策,加大甘南高原生态保护和环境治理的力度,加快甘南高原生态环境恢复与重建的速度。

建立健全生态补偿机制和政策。按照“保护者受益,享用者尽责”的原则,建议国家尽快建立流域区域生态补偿的长效机制。首先,建立可以定量化的自然资源和生态环境评价体系,为甘南高原生态补偿提供实际可操作的价值估算依据;其次,加快建立区域流域生态补偿机制;第三,开辟补偿资金来源;第四,进一步完善一般性转移支付办法;第五,建立国家环境督察制度,加强对跨地区、流域经济区以及产业间环境问题的管理,协调“发达地区”和“欠发达地区”、“上游区域”和“下游区域”之间的补偿;第六,重点处理好牧民定居和生态移民规划,加快牧民定居和生态移民步伐。

2.甘南州生态保护与环境治理的对策

控制人口数量,提高人口素质,减轻人口对土地资源和生态环境的压力。应通过实行计划生育、向非农产业转移人口和生态移民来控制全州各县的人口数量。要认真贯彻执行“科教兴国”方针,普及九年制义务教育,兴办多种形式的职业教育和技术培训,发展中等教育和高等教育,提高群众的科学文化水平,提高人口素质。

强化保护意识与发展意识,加强政策导向,采取有效措施,协调发展经济与保护生态的关系。首先,要强化保护意识,把保护高原生态作为全州人民的重要责任,推进生态立州战略,全面实施生态保护工程;其次,要强化政策导向,采取有效措施,在建设完善良好的高原生态体系的同时,建设比较发达的生态产业体系和比较繁荣的生态文化体系。

实施生态修复工程,恢复高原地表植被,重建高原生态系统。坚持自然恢复和人工培育地表植被,坚持治理和保护并举、保护优先,恢复和重建高原生态;封山育林,恢复森林植被,发展特色产业;合理保护与利用草原与耕地,加快农牧业结构调整,发展生态农牧业及替代产业,变资源优势为经济优势。

加强农区、农牧区和林区的退耕还林还草,治理退化、沙化草地和水土流失,尽快恢复土地的生态功能。调整土地利用结构,按照“宜林则林,宜草则草,宜荒则荒”的原则,分类进行生态建设和整治。通过实施上述区域生态保护和发展经济并举的举措,减轻人口对土地资源和环境的压力,有效地保护生态环境。

执行谁开发谁保护、谁污染谁治理的环保机制。全力搞好各项生态保护与建设工作,努力做到当前与长远、整体与局部、发展与保护的有机统一,经济效益、社会效益和生态效益的有机结合,逐步提高生态修复能力,为经济社会可持续发展奠定坚实基础。

实施生态移民工程,实现人口向乡镇集中。要稳步推进生态移民向本区和区外的迁移、定居;稳步推进游牧民到乡镇和村社定居,结合新农村建设实施城镇化战略,引导游牧民转变为定居半定居生活方式,引导农牧民到乡镇或县城集中定居,实现人口产业向城镇的集聚,缓解人口对耕地、草地、林地的压力。

限制小水电开发,加强矿山生态环境保护。依据国家对甘南高原主体功能区的定位,对白龙江、洮河、大夏河及其支流等环境敏感区的小水电资源应实行限制开发,禁止单机装机容量在3000千瓦以下的小水电项目上马;对国家级自然保护区、国家重点风景名胜区及其他具有特殊保护价值地区的小水电资源应实行禁止开发。甘南高原特殊自然环境决定了矿业发展只能走“绿色矿业”之路,因此,要坚持矿产资源开发利用与生态环境保护并重、预防为主、防治结合的方针,引导企业在矿产资源勘查、开采过程中实施清洁、安全生产。

加强生态保护与环境治理的能力建设,建立生态环境监测、预警系统。甘南生态保护与环境治理的能力建设:一是加强生态建设和环境保护的机构与队伍建设,有效加强生态建设和环境保护的执政能力;二是建立生态环境监测、预警系统和顾问专家组;三是根据生态保护和环境治理的需要,适时举办各种类型和层次的培训班,提高生态保护和环境治理人员的素质和治理工程的效益。

加强地质灾害的勘查与整治。进一步推进地质灾害危险性评估工作,在地质灾害易发区内进行的建设工程项目,必须在可行性研究阶段进行地质灾害危险性评估。对稳定性差、危害大的地质灾害隐患点,及时勘查,重点整治,消除隐患。

发展循环经济,营造特色产业

1.农业保障措施

建设高效、可持续发展的草地畜牧业。走草地“三效益”相统一的草地畜牧业可持续发展之路。切实加强草地保护,防止植被退化,实现草地生态系统与畜牧业发展之间的良性循环;以建设优势、高产的人工、半人工草地为重点,坚持科技兴草;大力调整畜牧业结构,加大品种选育与畜种改良力度;应用暖棚养畜等高效畜牧养殖技术,变靠天养畜为人工养畜;坚持科技兴牧,发展“两高一优”畜牧业;结合甘南州实际,加快畜牧业产业化、走牧区繁育、农区育肥、农区种草、牧区补饲、农牧互补,整体发展新路子。

采取综合措施解决草畜平衡问题。严格落实划区轮牧制度,开展草原的围封、灌溉、施肥、松土、补播、兴建水源及牧民居住点等建设。建设人工饲草料基地,推进农牧互补机制。积极推行季节性畜牧业。加强动物防疫网络体系建设,促兽医卫生饲料质量监管工作。防治有毒有害植物与鼠类危害,恢复草地生产力。加强生物、生态防治,采取天敌和生物防治措施。

大力推进农牧业标准化生产,确保农畜产品质量安全。制定绿色、无公害农畜产品的质量标准及相关技术标准,全面禁止高毒农药及国家明令禁止的兽药及饲料添剂。

强化中低产田改造。兴修山地水平梯田和川地条田;加深耕作层,增加蓄水保墒能力;利用丰富的畜禽粪便,加强有机肥工程建设;采用良种良法、地膜覆盖、植物保护等综合栽培技术。

2.工业发展对策建议

加强政府对产学研合作的引导支持。加强与省内外科研院所和高等院校的科技合作,建立产学研合作协调机制。鼓励企业建立技术研发机构,建立并完善科技开发激励机制。积极稳妥地引进和推广应用先进成熟的新技术、新产品、新工艺,提升科技对经济增长的支撑能力。依托重大科技项目和工程,实施科技英才计划。

加快推进信息化与工业化的整合。加强工业化与信息化之间的产业互动关系,实施“两化”融合战略,努力实现农畜产品深加工、能源、冶金、建材等领域一批骨干企业生产过程自动化、控制职能化和管理信息化。

加快清洁能源开发。建立水电资源开发有偿使用和补偿机制。建议将甘南州每年的水电发电量的30%留用地方,支持水电资源就地转化,以上网标杆电价直供给农牧民和工业企业,减轻农牧民群众生活负担。建议省政府建立水电开发利益长效机制,支持地方依法参股水电开发。对小水电、风电、太阳能发电实行上网标杆电价政策。

加大资金支持力度。建议甘肃省设立专项基金支持甘南州中小企业发展。加大省财政支持力度,并争取中央财政支持。建议设立民族经济发展基金。中央制定一些切合民族地区实际的优惠政策,设立2亿元的甘南藏区民族经济发展基金,促进民族地区经济发展。建议设立财源建设贴息资金,扶持甘南财源建设。为了使甘南的水电、旅游、矿产、高原特色生态畜牧业、中藏药山野珍品加工等特色资源优势转化为财源优势,请求中央设立甘南藏区财源建设贴息资金,对凡在甘南投资兴办的企业,通过设立财政投融资机构,对财源建设项目提供中央财政贷款贴息,以此来积极吸纳社会投资,充分发挥财政资金的杠杆作用,增强地方“造血”功能,夯实财政增收基础,促进甘南财源建设发展。

加大国土资源调查与危机矿山接替勘查力度。建议设立10亿元的甘南藏区矿产资源勘查专项基金,加大对重点矿种、重点勘查规划区域的勘查投入。开展对矿产资源基础地质、远景调查评价、深部探矿和危机矿山接替资源探矿工作。通过开展甘南州玛曲大水金矿、合作早子沟金矿、舟曲坪定金矿等危机矿山资源接替和深部探矿工作。在危机矿山接替资源探矿工作中明确新增资源量的处置政策,对采矿权范围的新增资源量免交价款直接出让给现开采企业;对采矿权范围外的新增资源量则在评估基础上优先出让给现企业。

3.旅游业发展对策建议

引导旅游产业投资,加快产业建设。鼓励和引导国内外客商对州内旅游景区整体开发、分片开发和按项目开发,投资不限规模,不限持股比例,享受国民同等待遇,合法权益受国家法律保护。鼓励有条件的旅游企业在发展主业的同时,从事关联产业的开发,建立大型旅游企业的协作机制。设立“甘南生态旅游保护发展专项基金”用于甘南旅游资源的保护和生态环境的改善。实施旅游开发建设对口帮扶措施。

大力培育一批文化旅游示范区、特色旅游城镇。积极支持合作市创建“中国优秀旅游城市”、夏河县创建“中国旅游强县”和临潭县创建“旅游示范县”的工作。

加大对外宣传和营销力度。深度挖掘潜在的客源市场,出台更加优惠的政策,鼓励旅游经营单位的积极性。

加大旅游与文化资源的保护力度。加强重点文物、重要遗址、民族文化遗产保护,加大国家级历史文化名镇、名村保护和管理力度。

加强生态文明建设资金保障

1.加强区域联动,加大对口支援力度,促进甘南州经济社会跨越式发展

一是甘肃省要探索省内对口支援本省藏区的体制机制;二是中央各部委每年给予垂直业务厅局业务补助,还要承担援藏工程项目;三是选定北京、天津、山东、江苏、浙江、上海、福建、广东等八个省市按甘南州区划分片包干、对口支援,承担长期的援建任务。分别对甘南州合作市、夏河县、碌曲县、卓尼县、迭部县、玛曲县、临潭县、舟曲县进行援建,承担援甘工程项目。

2.特色创新的财税及金融体制

争取国家加大对甘南州的财政转移力度,加大税收返还比例,加强税费改革创新力度。扩大增值税抵扣、免征或减免范围。加快推进资源税费改革,根据国家统一部署,择时有序将原油、天然气、煤炭资源税由从量计征改为从价计征,合理提高税率标准。

争取国家给予甘南州特色企业和高新科技产业更加优惠的财政金融政策。由国家政策性银行设立专项发展贷款,提供政策性金融支持,贷款利息由中央财政贴息。对高新技术项目给予专项资金和国债贴息的优惠支持;增加对高新技术产业和风险投资产业的贷款。

争取国家对甘南州就业和贫困等社会问题的政策支持,以提高居民生活水平,促进社会和谐。增加对就业项目支持力度。加大财政转移支付力度,支持社会保障和救助制度建设。

信息网络保障体系建设

建立甘南州生态文明建设信息网络管理中心并以此作为牵头单位,联合甘南州有关职能部门和企业,开展甘南州地理信息系统建设和办公数字化系统建设,构建信息技术平台网络交互支持系统。

作者简介:

董锁成:中国科学院地理科学与资源研究所研究员、博士生导师,区域生态经济规划与研究中心主任;中国生态经济学会区域生态经济专业委员会主任、中国自然资源学会资源经济研究专业委员会主任

李宇:中国科学院地理科学与资源研究所副研究员、硕士生导师

李泽红:中国科学院地理科学与资源研究所助理研究员、博士

李岱:中国科学院地理科学与资源研究所副研究员,中国自然资源学会资源经济研究专业委员会秘书长

机构概况:

区域生态经济规划与研究中心是中国科学院地理科学与资源研究所的一个重要研究部门,研究团队拥有区域生态经济学、城市地理学、经济地理学、生态学和旅游经济学等多学科背景。

主要研究方向为区域生态经济与可持续发展,开展区域发展战略规划、城乡发展规划、旅游规划、生态规划及产业园区、科技园区、旅游景区等规划编制和若干重大区域可持续发展问题。

原载于《中国科学报》

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