>

全国土地利用总体规划纲要/2006-2020年6165金沙总站

- 编辑:6165金沙总站 -

全国土地利用总体规划纲要/2006-2020年6165金沙总站

编者按:优化国土空间开发格局、全面促进资源节约,是党的十八大提出的要求,也是国土资源管理工作的重点。在新的技术条件下,我们已经可以在原先人类开发土地的止步之处继续前行。广袤的未利用地,可以补充为新的集中连片耕地,可以在不占用耕地的前提下提供新的建设用地,还可以成为大自然涵养生态的休憩之地与旅游观光的目的地,这一过程本身就是对保护耕地、保护资源、保护生态的实践诠释。

6165金沙总站 1

《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》提出了未来15年的土地利用目标和任务。在土地利用的主要调控指标中,耕地保有量、基本农田面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发重大工程补充耕地规模、人均城镇工矿用地等,是《规划纲要》确定的六大约束性指标。

长远看来,未利用地开发对我国粮食安全、西部大开发战略的推进和产业结构深度调整都有不可估量的深远意义。“必须珍惜每一寸国土”,也包括得来不易的未利用地。怎样在科学发展观的指引下用好未利用地,将生态文明建设之意贯彻其中?怎样在西部大开发进入第二个十年,在顶层设计和制度供给上提供更为广阔的发展空间?本期我们特别约请了几位长期关注这一领域的专家学者,为未利用地开发下一步的政策导向建言献策。

第一节 土地利用现状

规划期内努力实现六大土地利用目标。其一,守住18亿亩耕地红线。全国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。规划期内,确保15.60亿亩基本农田数量不减少、质量有提高。

生态优先,实现人地和谐发展

根据全国土地利用变更调查,到2005年底,全国农用地面积为65704.74万公顷,建设用地面积为3192.24万公顷,其他为未利用地。在农用地中,耕地面积为12208.27万公顷,园地面积为1154.9万公顷,林地面积为23574.11万公顷,牧草地面积为26214.38万公顷,其他农用地面积为2553.09万公顷。在建设用地中,居民点及工矿用地面积为2601.51万公顷,交通运输用地面积为230.85万公顷,水利设施用地面积为359.87万公顷。

其二,保障科学发展的建设用地。新增建设用地规模得到有效控制,闲置和低效建设用地得到充分利用,建设用地空间不断扩展,节约集约用地水平不断提高,有效保障科学发展的用地需求。规划期间,单位建设用地二、三产业产值年均提高6%以上,其中,“十一五”期间年均提高10%以上。

刘彦随 中国科学院地理科学与资源研究所

党中央、国务院高度重视土地利用和管理。自《全国土地利用总体规划纲要》批准实施以来,通过制定和实施一系列加强土地宏观调控和管理的政策措施,土地用途管制制度逐步得到落实,控制和引导土地利用的成效日益显现:

其三,土地利用结构得到优化。农用地保持基本稳定,建设用地得到有效控制,未利用地得到合理开发;城乡用地结构不断优化,城镇建设用地的增加与农村建设用地的减少相挂钩。城镇工矿用地在城乡建设用地总量中的比例由2005年的30%调整到2020年的40%左右,从严控制城镇工矿用地中工业用地的比例。

随着我国工业化、城镇化进程的提速,保障发展与保护资源的压力不断加大,耕地后备资源数量日益减少、补充难度不断增大,破除土地资源需求刚性上升与供给刚性不足的矛盾,客观上需要站高望远、统筹谋划土地开发利用新战略,转变发展思路。开发利用未利用地,成为了一个可行的选择。

──农用地特别是耕地保护得到强化,非农建设占用耕地规模逐步下降。1997-2005年,全国非农建设年均占用耕地20.35万公顷,与1991-1996年年均占用29.37万公顷相比降低了31%。

其四,土地整理复垦开发全面推进。田水路林村综合整治和建设用地整理取得明显成效,新增工矿废弃地实现全面复垦,后备耕地资源得到适度开发。到2010年和2020年,全国通过土地整理复垦开发补充耕地不低于1710万亩和5500万亩。

什么是未利用地?

──建设用地节约集约利用水平逐步提高,保障了经济社会各项事业发展的必要用地。2005年与1996年相比,单位建设用地二、三产业产值从19.63万元/公顷增加到50万元/公顷,增长了1.5倍。

其五,土地生态建设和保护取得积极成效。退耕还林还草成果得到进一步巩固,水土流失、土地荒漠化和“三化”草地治理取得明显进展,农用地特别是耕地污染的防治工作得到加强。

将事实上已经严重退化、废弃的土地转化为生产性、生态性用地的活动,都宜纳入未利用地开发利用的范畴。

──土地整理复垦开发力度加大,总体上实现了建设占用耕地的占补平衡。1997-2005年,国家投资土地开发整理重点项目2259个,各省、自治区、直辖市累计安排土地开发整理项目近2万个,全国累计补充耕地227.6万公顷,年均补充耕地25.29万公顷。

其六,土地管理参与宏观调控的作用明显增强。土地法制建设不断加强,市场机制逐步健全,土地管理参与宏观调控的法律、经济、行政和技术等手段不断完善,土地管理效率和服务水平不断提高。

6165com澳门老金沙,科学开发未利用地是积极主动、合乎规律、切合实际的土地综合整治。

──国土综合整治稳步推进,土地生态环境逐步改善。1997-2005年,全国累计实现生态退耕686.25万公顷,沙地面积减少19.52万公顷,裸土地面积减少5.01万公顷。

围绕上述规划目标,《规划纲要》明确了五项主要任务:一是以严格保护耕地为前提,统筹安排农用地。实行耕地数量、质量、生态全面管护,严格控制非农建设占用耕地特别是基本农田,加强基本农田建设;加大土地整理复垦开发补充耕地力度,确保补充耕地质量;统筹安排各类农用地,合理调整农用地结构和布局。

在大规模开发之前,我们需要好好认识未利用地的内涵与外延。

土地利用总体规划的有效实施,促进了国家粮食安全和国民经济平稳较快发展,缓解了生态环境破坏加剧的趋势。但是,必须清醒地认识到,我国人口众多、人地关系紧张的基本格局没有改变,土地利用和管理还面临一些突出问题:

二是以推进节约集约用地为重点,提高建设用地保障能力。坚持需求引导与供给调节,合理确定新增建设用地规模、结构和时序,从严控制建设用地总规模;加强建设用地空间管制,严格划定城乡扩展边界,控制建设用地无序扩张;积极盘活存量建设用地,鼓励深度开发地上地下空间,充分利用未利用地和工矿废弃地拓展建设用地空间。

从土地利用分类的角度看,未利用地是农用地和建设用地以外的所有土地的统称,包括了荒草地、盐碱地、沙地、裸土地、裸岩石砾地等尚未利用的土地,以及河流水面、湖泊水面、苇地等其他未利用地。从土地功能与价值来看,生态文明建设导向的未利用地内涵应宽广一些,既包括难利用或待利用的未利用地,也应包括严重退化的农用地、闲置废弃的建设用地。在开发类型与方向上,既包括开发未利用地补充耕地面积,也包括整治新型工业、城市、村镇用地,以及生态保育、特色园艺、旅游观光等用地。总之,将事实上已严重退化、废弃的土地转化为生产性、生态性用地的活动,都宜纳入未利用地开发利用的范畴。特别是对一些郁闭度达不到标准要求的园地、林地、草地,以及存在“名实不符”的地类,亟须国土资源管理部门深入勘查、评定和变更,提供未利用地的翔实信息。

──人均耕地少、优质耕地少、后备耕地资源少。2005年全国人均耕地1.4亩,不到世界平均水平的40%。优质耕地只占全部耕地的1/3。耕地后备资源潜力1333万公顷左右,60%以上分布在水源不足和生态脆弱地区,开发利用的制约因素较多。

三是以加强国土综合整治为手段,协调土地利用与生态建设。充分发挥各类农用地和未利用地的生态功能,保护基础性生态用地;积极推进以土地整理复垦为重点的国土综合整治,统筹土地利用与生态环境建设;制定不同区域环境保护的用地政策,因地制宜改善土地生态环境。

科学开发未利用地是积极主动、合乎规律、切合实际的土地综合整治。应当遵循适宜、适度、适应性的原则,有选择、有重点、有序地推进。关键是因地制宜、科学规划、分类指导、分区实施,在科学发展理论指引、土地工程技术支撑下,让未利用地开发科学起来,在利用中加以合理地保护,更好地发挥土地生产、生活与生态的多功能价值,更好地支撑土地资源的可持续利用与经济社会的可持续发展。

──优质耕地减少和工业用地增长过快。1997-2005年,全国灌溉水田和水浇地分别减少93.13万公顷和29.93万公顷,而同期补充的耕地有排灌设施的比例不足40%。新增建设用地中工矿用地比例占到40%,部分地区高达60%,改善城镇居民生活条件的居住、休闲等用地供应相对不足。

6165金沙总站,四是以优化结构布局为途径,统筹区域土地利用。

破解西部地区发展难题的一把钥匙

──建设用地粗放浪费较为突出。据调查,全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地近26.67万公顷。全国工业项目用地容积率0.3-0.6,工业用地平均产出率远低于发达国家水平。1997-2005年,乡村人口减少9633万人,而农村居民点用地却增加了近11.75万公顷,农村建设用地利用效率普遍较低。

五是以落实共同责任为基础,完善规划实施保障措施。作者:夏珺

未利用地开发是区域用地结构调整、布局优化与功能提升的助力。

──局部地区土地退化和破坏严重。2005年全国水土流失面积达35600万公顷,退化、沙化、碱化草地面积达13500万公顷。一些地区产业用地布局混乱,土地污染严重,城市周边和部分交通主干道以及江河沿岸耕地的重金属与有机污染物严重超标。

全国各地尤其是西北地区注重规划引领、项目支撑,开发利用的重点领域与区域日益显现。

──违规违法用地现象屡禁不止。2007年开展的全国土地执法“百日行动”清查结果显示,全国“以租代征”涉及用地2.20万公顷,违规新设和扩大各类开发区涉及用地6.07万公顷,未批先用涉及土地面积15万公顷。总体上,违规违法用地的形势依然严峻。

未利用地开发,不能一刀切,而应从土地原初的状况出发。

第二节 机遇与挑战

开发成规模的宜农未利用地,可有效增加集中连片的耕地面积,缓解农用地特别是平原优质耕地非农化的巨大压力;开发整治退化、污损、灾毁的未利用地,可有效防止区域性土地退化和灾害性土地损坏程度的不断加剧;适度开发低丘缓坡荒滩沟道地,可有效促进土地开发利用与扩大建设用地规模、保障农村新居建设、发展现代特色农业、提高生态环境质量的有机结合。无论最终开发成什么用途的土地,最终都是区域用地结构调整、布局优化与功能提升的助力。

本世纪头20年,是我国经济社会发展的重要战略机遇期,也是资源环境约束加剧的矛盾凸显期。必须科学分析全面建设小康社会和全面参与经济全球化的新形势,深刻把握工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新要求,充分认识我国土地利用和管理面临的挑战:

近年来,为实现耕地占补平衡,拓展建设用地新空间,全国各地尤其是西北地区不断加大未利用地开发整治力度。注重规划引领、项目支撑,开发利用的重点领域与区域日益显现。如土地沙漠化、盐碱化等导致的退化未利用地的综合整治,支持山区工业化、城镇化建设空间扩容的近城郊低丘缓坡地的开发整治,具备丰富资源潜力、受灾害威胁的沟道整治等等。例如,延安市探索推进“治沟造地”土地整治创新模式,实施大规模的退耕还林工程后,将保护生态环境与保障粮食安全、促进农民增收结合起来。

──农用地特别是耕地保护的形势日趋严峻。到2010年和2020年,我国人口总量预期将分别达到13.6亿和14.5亿,2033年前后达到高峰值15亿左右,为保障国家粮食安全,必须保有一定数量的耕地;保障国家生态安全,也需要大力加强对具有生态功能的农用地特别是耕地的保护。同时,城镇化、工业化的推进将不可避免地占用部分耕地,现代农业发展和生态建设也需要调整一些耕地。但是,耕地后备资源少,生态环境约束大,制约了我国耕地资源补充的能力,农用地特别是耕地保护面临更加严峻的形势。

未利用地开发当审慎

──建设用地的供需矛盾更加突出。我国正处于城镇化、工业化快速发展阶段,到2010年和2020年,城镇化率将分别达到48%和58%,城镇工矿用地需求量将在相当长时期内保持较高水平;推进城乡统筹和区域一体化发展,将拉动区域性基础设施用地的进一步增长;建设社会主义新农村,还需要一定规模的新增建设用地周转支撑。但是,随着耕地保护和生态建设力度的加大,我国可用作新增建设用地的土地资源十分有限,各项建设用地的供给面临前所未有的压力。

核心是尊重自然、遵循规律、生态优先、人地协调。

──统筹协调土地利用的任务相当艰巨。随着国际化、信息化、市场化的深入发展,经济发展方式转变的步伐不断加快,亟待转变土地利用模式和方式,优化行业土地利用结构;实施国家区域发展战略,实现城乡统筹和区域协调,促进国土开发新格局的形成,对调整区域土地利用提出了更高要求。但是,地区间经济社会发展的不平衡以及各行业、各区域土地利用目标的多元化,加大了调整和优化行业、区域土地利用结构与布局的难度,统筹协调行业、区域土地利用的任务日益繁重。

国土资源部退化及未利用土地整治工程重点实验室的成立,将起到引领与示范作用。

亟须创建不同类型区域、不同功能导向的未利用地开发整治试验示范区。

在未利用地的开发中,有一些倾向应当引起警觉:

一是唯耕地指标倾向。应当促进土地开发整治的增面积与提质量、保生态的紧密结合。二是建设松绑倾向。应当强化土地开发、补充耕地、建设占用耕地的系统管理,防止形成简单的开发补充、良田占用逻辑。三是忽视生态保护的倾向。应当加强开发地水土资源适宜性评价,防止盲目开发带来生态退化与地灾问题,坚持“四不开”:水源涵养地不开,退耕还林地不开,灾害易发地不开,偏远难用地不开。开发的核心是尊重自然、遵循规律、生态优先、人地协调。

我国未利用地多分布在水源不足、生态脆弱、经济贫困地区。正确处理人与自然的关系,促进人地和谐发展,是生态文明建设的核心命题。探索推进未利用地开发政策支撑与制度创新体系,亟须深化未利用地开发整治权益关系、协同机制、工程技术、科学途径的试验示范研究,促进未利用地有序开发、优化配置与持续利用的协同发展。国土资源部退化及未利用土地整治工程重点实验室的成立,对推进未利用地开发的科学实验、技术集成、规范建设、工程实践、战略决策,将起到引领与示范作用。

探索科学开发未利用地的新模式、新途径,势在必行。项目优选层面,强调立地适宜、规模适度、时机适合;工程布局层面,注重改善生态、促进生产、方便生活;战略目标层面,突出环境保护、水土保持、民生保障;实施手段层面,强化数量管理、质量管控、生态管护。

适应我国土地整治与管理方式转变的新形势、新要求,亟须创建不同类型区域、不同功能导向的未利用地开发整治试验示范区,为科学开发未利用地,促进生态文明建设,创建新模式、探索新途径。

本文由地球科学发布,转载请注明来源:全国土地利用总体规划纲要/2006-2020年6165金沙总站